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把“红头文件”装进法治的笼子里——《四川省行政规范性文件管理办法》亮点解读
www.neijiangpeace.gov.cn 】 【 2022-04-11 15:56:05 】 【 来源:四川法治报

      王飙 刘光星

  

  行政规范性文件俗称“红头文件”,是行政管理的基本依据,其合法与否,直接影响到公民权益和政府公信力。为了加强“红头文件”制定和监督管理,持续深入推进依法行政,全面建设法治政府,四川省司法厅于2021年启动对《四川省行政规范性文件管理办法》(四川省人民政府令第327号)的修订工作。新修订的《四川省行政规范性文件管理办法》(以下简称《新管理办法》)经四川省人民政府令第351号公布,自2022年3月1日起实施。《新管理办法》共7章57条,涵盖“红头文件”的制定、监管、清理等整个生命周期的内容。其中,四大亮点值得关注:明确红线边界、优化公平竞争审查、强化外部监督、建立动态清理制度等,可谓是“红头文件”法治化的重大进步。

  

  一是明确红线边界,严格依法行政。“红头文件”作为抽象行政行为,是行政主体实施具体行政行为的重要依据。由于“红头文件”制定主体多元、层级复杂、涉及面广、质量良莠不齐,明确其内容边界,确保其合法合理,是推进严格依法行政的逻辑起点。鉴于此,本次修法,在《新管理办法》第10条中,通过“列举+兜底”的形式,明确了“红头文件”的“禁区”,严禁越权发文。一是禁止行政主体“自我强化”,即不得“突破法律、法规、规章,违法增加行政主体的权力、减少其法定职责”,包括不得“增设行政许可、行政处罚、行政强制等事项”,不得“增加办理行政许可事项的条件”等。二是禁止减损行政相对人的权益,即不得“违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务”,不得侵犯公民基本权利。三是禁止行政主体“越位行权”,即不得“超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项”,不得“违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的政策措施”。“三重禁止”既有助于清晰界定“红头文件”的合法边界,推进行政主体严格依法行政,又有利于推动政府秉持“谦抑干预”理念,促进有效市场与有为政府更好结合。

  

  二是增强竞争审查,优化营商环境。“持续优化法治化营商环境”是《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》的重要部署,各级行政机关势必会通过“红头文件”加以贯彻落实。然而,涉及市场主体经济活动的“红头文件”容易造成行政性不正当竞争或垄断局面,所以必须加强公平竞争审查。但明晰审查主体及其权责边界,一直是亟待解决的问题。对此,《新管理办法》第23条规定,“起草单位应当依照有关规定开展公平竞争审查,并可以征求本级市场监管部门的意见。政府规范性文件制定机关认为确有必要的,交由本级市场监管部门进行公平竞争审查。”可见,《新管理办法》第23条一改往日“起草单位”单一审查机制,建立起“起草单位+市场监管部门”的协同化公平竞争审查机制。协同化公平竞争审查机制坚持效率性与专业性并举,有益于激发市场主体活力,维护公平竞争秩序。

  

  三是强化外部监督,提升治理效能。监督制度是规范权力运行的助推器,“红头文件”作为行政权力运行的基础,显然离不开监督制度的有效运作。依据监督主体的不同,“红头文件”之监督可以分为内部监督和外部监督。前者主要是指合法性审查和备案审查,后者是指公民、法人等行政相对人的监督。外部监督具有经济、高效、民主等价值。但与内部监督相比,外部监督并非制定“红头文件”的必经程序,所以是一个重要但容易被忽视的领域,亟需从法制角度予以强化。对此,《新管理办法》第24条专门对外部监督的程序及反馈机制进行了完善。一是明确监督赋权。《新管理办法》规定行政相对人“有权”提出建议,而非“可以”提出。两字之差,体现出立法者对外部监督的重视程度。二是明确受理机关。《新管理办法》将“有关机关”细化为“备案审查部门”和“制定机关”,并根据行政相对人的不同选择,有序确定受理机关。同时,规定“备案审查部门收到书面建议的,可以交由制定机关研究处理;重大复杂的,应当自行研究处理”。这样规定有利于明确职权职责,防范机关之间的推诿扯皮,从而对外部监督产生正向激励。三是明确结果反馈。结果反馈是外部监督的核心,也是发挥监督效果的必要条件。《新管理办法》不仅明确了结果反馈期限,即“收到之日起60日内”,而且明确了结果反馈形式,即“书面告知”。有效的结果反馈将极大提升外部监督预期,增强对“红头文件”的协同治理效果。

  

  四是完善清理机制,维护法制统一。“红头文件”并不能“长生不老”,随着其拟贯彻的决策部署得以落实、拟解决的问题得以解决、拟达成的目标得以实现等,自然需要被淘汰和清理,以便保持其与经济社会发展相适应,维护法制统一。同时,这也是加强信赖利益保护的有效举措。因为行政相对人出于对政府行为的信赖而遵守“红头文件”的内容,若内容本身存在问题或者早已不具有行政执行意义,势必会侵害公民的信赖利益。因此,《新管理办法》完善了“红头文件”的淘汰和清理机制,不断健全依法行政制度体系。一方面,《新管理办法》第13条构建了有效期制度,规定“红头文件”应当标注有效期,有效期届满自动失效,进而形成动态化、长效化的“红头文件”淘汰机制。另一方面,《新管理办法》在第五章中对“红头文件”的清理机制进行了重塑,建立起定期清理与动态清理相结合、全面清理与专项清理相结合的“红头文件”清理工作机制。此外,《新管理办法》还进一步明确了“红头文件”清理工作的职权和程序事项。

  

  总而言之,本次修订旨在切实保障群众合法权益,维护政府公信力。法条的小小改动,将推动政府治理法治化的大大优化,也是立法为民的生动实践,必将对打造法治四川亮丽名片带来积极的引领作用。

  

  作者简介:王飙,四川省司法厅党委委员,副厅长;刘光星,四川省司法厅立法二处干部,法学博士


编辑:郑婷婷

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